近年来，随着我国城农村镇化建设步伐的推进，以及农村经济发展的需要，大量农村的土地被征收，由此而引发各种各样的矛盾纠纷，在征收主体与被征收主体之间、被征收主体之间都存在一系列的矛盾纠纷，这些矛盾纠纷小则影响到一个家庭的稳定，大则影响到一个地区的繁荣与稳定。如何更好地完善征收行为和协调好各种主体之间的矛盾是一个亟待解决的问题。
一、农村土地征收补偿过程中存在的主要问题
（一）政府征收行为不规范。一是滥用征收权力。根据我国《宪法》第十条的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。该条规定对于土地征收的前提已经作了界定，即为了公共利益的需要。现实中，很多政府部门在作出征收决定的时候未必真正是为了公共利益的需要，而是冠以公共利益之名满足部分单位或少数人的需求，如为一些大型国企盈利最大化，不惜损害公共资源、破坏生态环境的代价进行征收，或为实现个人政绩大搞基础设施建设或弄一些形象工程等，没有真正为老百姓谋福利，实现公共利益的现实化。二是土地征收程序混乱。根据《土地管理法》的相关规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请。涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。但现实中的情形则比较混乱，各级政府在申报和审批土地上往往是默许，不严格履行程序。有些单位和个人为了逃避监管，采取土地置换、先建后报、私买私卖等形式违法征地。三是公正性、透明性不足。征收工作缺乏公正性，主要表现在两个方面：一是土地管理部门关于征收范围、补偿的对象、标准不统一。对于征收的土地范围是哪些没有明确的界定，造成人心惶惶。补偿对象、标准朝令夕改、因人而异，特别是对那些老“钉子户”、“上访户”，为征收工作的顺利开展，不惜超过标准，对其适用特别补偿措施化解了个案。然而，这种不公平的处理方式一旦被别人知道反而造成更多的人对政府征地工作不满等负面情绪，让政府在征收工作中失去信任度。征收工作的透明性不足，主要表现为确定补偿标准的时候，政府部门没有告知征地农民相应的标准、没有听取意见，老百姓的参与度不高。我国《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。依照程要求，不仅补偿标准应当告知被征地农民，而且整个征地过程从征地决定的作出到补偿金的确定，被征收一方都应当享有知情和参与的权利。然而，我国现行土地征收程序基本上都是内部操作，现有的征地与补偿安置公告、听取意见等程序又都是事后程序，同时缺乏相应的责任追究机制，往往流于形式。这导致实践中在整个土地征收过程往往成了暗箱操作，被征地农民既无从知情，更无法参与，也使社会舆论无从监督。
（二）补偿标准、补偿款分配管理存在问题。首先，对于失地农民而言，土地是其赖以生存的基本生活资料，离开了土地对于很多农民来说将没有生活的来源，所以不论补偿标准有多高，在其心理上都是合理的，如果偏低必然会引起他们的不满。而依照现行土地管理法规定，征收耕地的土地补偿费一般情况下为该土地征收前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。这种按农业产值来计算补偿忽略了农产品价格低廉的现实情况，容易造成致补偿标准的不公。《土地管理法》中规定的土地征用补偿标准与现实失地农民安置需求相比已偏低，而在实际操作过程中，还存在一些单位和个人擅自降低标准或者拖欠补偿款等侵害农民合法权益的现象。其次，在补偿款的分配管理上存在一些不规范的问题。补偿款在发放过程中出现了有的补偿款被发到到村委会，有的直接发到农民的个人账户上，有的发到村小组长名下等五花八门的情况，造成了村集体经济组织与成员之间和家庭内部成员之间的矛盾，而且容易造成补偿款被违法占用、挪用、私吞等腐败行为，严重侵害了集体组织或农民的利益。
（三）土地征收引起的矛盾纠纷的解决存在局限性。土地征收行为本质上属于行政机关的一项行政权力。根据法律规定，因行使该权力不合法对行政相对人造成利益损害的，行政相对人即被征地农民可以提起行政诉讼。但对于普通老百姓而言，其毕竟是弱势群体，对政府的行政征收行为提起行政诉讼往往是哑巴吃黄连，有苦难言。在我国农村很多地方，由于被征收的土地，包括耕地、山地、林地等，由于在承包过程中没有规范化操作，有的甚至于没有承包合同，或者虽然有承包合同和林权证，但对位置、面积、四至等均含糊不清，所以，即使农民想通过行政诉讼来救济，也只有诉权，但几乎没有任何胜诉的可能。对于征收补偿款分配引起的民事纠纷，也因证照不齐全或者四至不清等原因，当诉至人民法院时，人民法院往往是以不属于其案件受理范围不予受理，导致矛盾得不到解决。深究造成这些矛盾纠纷发生的根本原因，即存在部分农民乱占集体土地的问题，又存在作为土地管理部门自身对土地管理不规范的问题。
二、问题存在的原因
（一）法律、法规不完善。一是我国现行的法律、法规中没有单独的土地征收法或土地征收条例，相关征收制度只散见在少数的法律法规中。这些规定不仅薄弱，而且相互之间存在不相衔接的问题。《土地管理法》对土地征收程序虽然做出了的规定，但这些程序的规定仍然不够详尽，过多的强调政府的权力，而没有强调农民合法权益的保护。二是由于这些规定缺乏一定的操作性，导致不同级别的政府部门一方面无法操作，不得不自制一些征收补偿安置办法等，不仅容易导致政府滥用征收权力，让老百姓的权益受到侵害，征地一方于被征地一方的地位更显得不平衡。
（二）执法和监督不到位。征收程序不规范的很多原因就是因为执法和监督不到位。作为政府土地管理部门没有严格依照法律、法律执行征收政策，没有依法行政，法律意识淡薄。在征地工作中，征收政策、征地补偿款流转不向群众公开，管理混乱；土地部门对既定事实以罚代管，使得有关单位和个人在土地征用环节逃避监督。对征收工作中操作不当的行为没有立即进行整改和纠正，监督部门监督不到位，滋生各种腐败行为。。
（三）土地流转不规范，土地部门颁证不规范。被征收土地在征收之前因多次流转，使用权发生多次更迭，使用权人不明。土地流转后，没有及时到村委会办理备案登记或者到土地部门办理变更登记手续。对于林权证的颁发，土地管理部门不认真审核，照葫芦画瓢，导致很多林权证权属不清。
（四）村民自治权未得到真正保护和正确行使。根据法律规定村集体经济组织应在召开村民会议的前提下对补偿款的分配提出实施方案，最终由村集体组织成员决定如何分配。现实生活中，补偿款的分配管理出现问题的原因主要是因为行政权力干预村民自治权及集体经济组织未依法正确行使村民自治权，若村民自治权得不到实现，村民个人的权利便无从谈起。
（四）纠纷解决机制不健全。土地征收过程中，被征地农民的权益受到损害时，因纠纷解决的渠道受限，各个部门之间相互推诿，矛盾纠纷长期得不到解决。
三、对策和措施
（一）完善相关的法律、法规，健全和规范土地征用程序。通过立法制定一部完整的土地征收补偿的行政法规。一是可以明确界定“公共利益”的具体范畴，防止政府滥用征收权力；二是让征收补偿的工作更有操作性、实用性，规范政府在土地征用过程中的行为，增加了透明度，加强对土地征用过程中各个环节的社会监督，防止土腐败行为的滋生，以便土地征用工作顺利开展；三是通过具体法律、法规形成一套程序来限制国家的权力和保障被征地农村集体和农民个人的利益免受非法征地的侵害，要保障农民的知情权、参与权，使农民能够积极参与进来，同时制定一系列有利于农民有效行使法律救济的制度，让农民找到一个合适的救济途径。
（二）行政机关依法行政，规范征收行为。土地征收行为的规范与否不仅需要有一些完善的法律法规作为前提，更重要的是作为政府部门，应当在现有法律法规的范围内不断完善自己的行政行为，将行政权放到法律的轨道上行使。只有依法行政，才能保证征收过程的公平、公正，才能保证政府征收行为的源头上不出现问题，才能防止行政行为干预村民自治权的发生。
（三）规范村集体经济组织的行为，保证村民自治权的实现。根据法律规定，土地补偿款的分配、实施等属于村民自治权内的事项。而村民自治权能否实现就在于村集体组织，即村民委员会或村小组能否按照法律规定的程序规范好自己的行为。所以，在土地征收补偿的整个过程中，村集体组织应以身作则，对于属于需要召开村民会议或者村民代表会议的必须按照法律规定的程序和标准进行。另一方面，有关部门应监督好村集体组织，并建立分配方案的合法性审批制度，防止村集体组织滥用权力和腐败的滋生。
（四）土地管理部门应对农村土地问题应引起高度重视，不断完善土地颁证制度。首先，对农村土地的开发利用应从有利于当地经济社会的发展、有利于农民群众切身利益的角度考虑，对有效合理利用土地的行为应加强保护，对乱垦、乱占集体土地的行为要坚决予以打击，特别是对于那些为了获得征收补偿款而毁林开荒的行为要严格查处。其次，规范土地颁证制度，作为颁证机关应对申请人提供的材料认真审核，与村、镇、乡联合建立信息沟通机制，对一些面积较大或者可能存在争议的土地应及时进行协调处理，必要时到现场实地审查，保证土地使用权证产权明晰，四至清楚，既可以规范执法活动，也可以最大化的避免因土地权属不清引起的矛盾纠纷的发生。再次，在土地征收过程中做好土地征用前的调查以及征地后的权属变更登记。
（五）导入市场机制，确立“合理补偿”的原则。针对目前对土地征收补偿原则的规定不明朗的现象，我国应当在借鉴大多数国家和地区做法的基础上，结合我国的具体国情，确立“合理补偿”的原则。以市场价格作为征地补偿的标准，以市场谈判的方式确定补偿费用。该原则的确立，可以切实保护被征收土地农民的合法权益。同时，还应当适当扩大补偿的范围，确定合理的补偿标准。一方面应当建立完善的土地评估制度和土地评估方法，在对被征收土地进行科学的评估后，以市价为基础，综合考虑国家、集体和个人三者的利益，合理地确定土地征收的补偿标准；另一方面，土地征收补偿的标准要确保被征地农民的生活水平不降低。
（六）增加征收的透明度，增强监督和惩治的力度。一是落实征地补偿安置听证制度，政府主管部门不仅要参加，而且也应该有农民代表参加，通过代表更多地听取民众意见，政府应把信息公开，将有关征地补偿的标准在公告栏、互联网上进行公示，以供公众查阅。二是严格落实“村级财务公开”和“村务公开”制度，加强对征地款的监管、使用的审批程序。在征地款核算上，各乡镇农经、财政部门应加强监管，使征地款尽快按专款专用的原则进行核算，实行专户储存，避免挤占挪用私分征地款现象的发生。其次，对征收过程中的违法征收行为要坚决予以打击，将违法用地行为消灭在萌芽状态，对触犯刑律的，要及时移送司法机关查处。
（七）加强土地法律法规宣传教育工作。在农村，很多老百姓没有意识到土地是属于集体所有，农民只有土地使用权的问题。因此，在征收补偿过程中，相关部门应该不断地宣传法律、法规和政策，纠正一些老百姓误认为承包地为私有的误区，转变老百姓的观念。另外，土地被征收补偿后，有部分农民一次性拿到巨额补偿款不知该如何使用，或者没有将钱用到正当处，大肆挥霍，甚至用于赌博，过不了多长时间便将补偿款用完。作为政府相关部门应在征地补偿过程中对被征地农民予以宣传教育，避免新的社会矛盾的滋生。
总之，农村土地征收补偿涉及到社会公共利益及农民群众的切身利益，在整个过程中，如何平衡好两者之间的利益关系，关键在于能否将土地征收的各个环节纳入法律的轨道，这是落实好、保护好农民群众合法权益的第一步，也是迈向依法行政和促进社会公序良俗发展的第一步。
(作者单位：鹤庆县人民法院)
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